社会福祉における現代の公私論の
特徴と問題
冨田昌吾
Shogo Tomita
目次
はじめに
１．公私論の視点
１）戦後の公私論の視点
２）戦後の公私論の視点の変遷
２．現代の公私論
１）公私論の現代的転換
２）現代の公私論の背景
３．現代の公私論
４．公私概念と民間の概念の変化
５．現代の公私関係の課題と問題点
おわりに
はじめに
社会福祉は今変わりつつあるといわれる。「福祉」や「社会福祉」という言葉は高齢化社会やゆたかな社会などという言葉とあいまってマスコミ等をにぎわせている。そして最近ではシルバー産業やシルバーサービス、民間の保険には介護保険まで登場し始めている。とくに高齢者に対する福祉的サービスは一大市場を築き上げそうなほどの勢いである。また行政が絡みながら民間が経営するような新しいサービス供給主体も現れてきている。
ところが一方で、そのようないわば華やかなサービスではなく、公的な福祉を受けそれでも不十分な生活をおくっている人たちは多い。例えば、高齢者の介護にまつわる悲劇的な話はつきない。
社会福祉は国民の権利として憲法に位置づけられている。そしてこれを保障するのは国家の責任である。この論議は現代改めて確認されなければならない。そしてこれは現代の公私論のなかで再考されている問題である。
社会福祉において公私論は古くからの重要な論点の一つであった。そして現在日本では今までにない形で公私論が論じられている。それは一連の福祉改革の「民活」に関わる論議であり、地域福祉論、在宅福祉論の中でのサービスの供給の面での公私論である。
この小論ではこのようにさまざまな問題のある現代の公私論を社会福祉の背景をふまえながら、諸氏の論議を中心にして整理し、現代の公私論がどのような特徴を持つのかをまず明らかにし、その問題点を考察することを目的とする。
１．公私論の視点
１）戦後の公私論の視点
一口に公私論といってもその課題や視点はいろいろな視点から提起されてきている。そこでまず公私論の範中でいかなる議論が展開されているのか、ということを最初に考察する。
ここでは特に戦後の日本、つまり日本国憲法によって国家責任の明確化と公私分離の原則がうたわれて以降を取り上げて考えてみると、この論議は主として、次のような視点からとらえられてきたという。
それは、A国家責任の明確化と公私分離の原則（1946年2月のSCAPIN775は、これを明確に打ち出した占領政策である）、B民間社会福祉の法的地位・法的根拠（社会福祉事業法第五条）、C民間社会福祉の資金・財源（憲法８９条と抵触しないための「逆理論構成」及び共同募金の導入）、D公私の概念の明確化、E公私社会福祉事業の特色の検討（特に公私格差への批判と、民間の独自性の追求）、F公私社会福祉事業のニードへの対応（民間の効率の評価及び新しい非貨幣ニードへの対応策としての、第三及び第四社会福祉サービス供給体制の出現に関する論議）、G社会福祉法人の理念・組織・財源・運営の検討（民法上の公益法人との比較及び「行政の下請化」への批判）、H措置体系そのものの再検討、などである1)。
このような視点で日本の戦後の公私論は論議が行われてきているが、その主要なテーマは歴史的な経過の上で時期ごとに代わってきている。そしてそれは社会福祉の発達段階や国家政策、社会背景によって変化している。公私論の分析はいわばその時期の社会福祉をめぐる論議、より具体的にいえば社会福祉政策の運営と法的根拠、そしてその現状の分析にその視点をおいてきたといえるのではないだろうか。
２）戦後の公私論の視点の変遷
右田紀久恵氏は戦後の公私関係論の系譜を時期区分をすると、A戦後期、B1960年代末から1970年代前半、C1980年代の三段階に大きく分けられるとしている。そして、それぞれをA公私分離体制の推進と、それをめぐる論議が「施設」をベースとして展開された時期、B「公私格差是正」と「公私概念の整理」をめぐって展開された時期、C在宅福祉における公私役割分担が提示されるようになり、民間性をいかに考えるか、という時期であると区分している2)。それはいずれもその時期の社会背景や社会福祉の論議と深く関わる問題である。現代的な視点でいえば、公私論は公私の関係そのものだけではなく一連の社会福祉改革と深く関わり、在宅福祉、地域福祉の論調とも関わっている中でいわば全く新しい論議が行われている。また、日本だけでなく世界的潮流であった一連の福祉国家改革、すなわち新保守主義の台頭と深く関わっている問題でもある。いわば、福祉改革論の“もうし子”として生み出されてきた現代の公私論は「最低基準やミニマムの理論化やその設定作業が固まる時を迎え得ないままに」3)登場してきている。
２．現代の公私論
１）公私論の現代的転換
前章の最後で述べたように現代の公私論の論議は、いわば公私論の論議でのその前時代にあった課題を充分理論化されないままに生まれてきたという。このいわば公私論の「現代的転換」ともいうべき現象はどのようなものであろうか。ここでは特に前述の時期区分でのBからC、すなわち「1960年代末から1970年代前半」から「1980年代」への転換の論点を詳しくみてみる。
70年代からの公私論の論点の変化は変化前の論点では公私間の施設のレベルの均等化、正確にいえば、私－すなわち民間の施設の処遇条件や労働条件などをいかに公のレベルまで引き上げるのか、という視点が中心となってきていた。そしてそれは、公の果たすべき役割と私－民間の果たすべき役割をそれぞれ選択ではなく、公に対して私を代替や補完の、批判されるところでは下請け、の役割でとらえてきたということができる。これを典型的に表したのが、図１である。この論点では、民間の独自性ということが一つの大きな視点となり、民間が行政の下請けになってはならないということが焦点であった。またもう一つ国家責任の明確化と公私分離の原則の尊重が焦点になっていた。このことは、「公私の社会福祉全体の基盤を、社会的・国家的に整える」4)ことで補償されるべき問題であった。公的なミニマムの設定とそのうえでの民間の先駆性や開拓性といった特色を生かすための前提としての論議だったのである。
一方変化後の論調では、まず公私の社会福祉を「一つの全体」として考えるのではなく、サービスをニード
に応じていかに供給するか
という視点の重視から公私
共同や公私（機能）分担等に
ついての論議が中心になっ
てきている。この潮流は、
例えば「施設－在宅格差」5)
や、公私の役割分担（公的
範囲の民間への委譲）など
という形で述べられている。
このように現代の公私問
題はサービス供給という面でその組織化と役割分担が主な焦点であり、公私の関係のあり方も従来のような「一つの全体」という考え方ではなく、それぞれが別個な形で考えられてきている。サービスをいかにして供給するかというサービス論の中に公私の関係は取り込まれた形になっている。
すなわち、社会福祉サービスの供給の中での公私の役割をいかに設定し、そのミニマムを確保しながら供給するのか、つまり社会福祉施設における公私の格差をいかにして是正するかが公私関係論の主点であった時期から、公と私のそれぞれの特徴を組み合わせながら、サービスをいかに供給するのかという脈絡に変化しているということであろう。換言すると最近の変化は、前章の戦後日本の公私関係論の視点からいえば、公私社会福祉事業の特色の検討（特に公私格差への批判と、民間の独自性の追求）から公私社会福祉事業のニードへの対応（民間の効率の評価及び新しい非貨幣ニードへの対応策としての、第三及び第四社会福祉サービス供給体制の出現に関する論議）へと移り変わっているといえるのではないだろうか。そしてこのことは、繰り返しになるが社会福祉政策の論調そのものの変化に大きく関わっている。それはナショナル・ミニマムの保障という観点から、いかにしてサービスを供給するのかという面に変化してきた、その変化の脈絡内なのである。そしてこの公私論の変化の背景は現代の公私論においてはその理論的基礎になっている。
２）現代の公私論の背景
福祉改革と公私論の関連については、例えば昭和60年に出された「老人福祉のあり方について（建議）」6)では「公的部門の役割」「インフォーマル部門の役割」「民間企業の活用と規制」が章別に述べられており、それぞれの役割分担が主要な課題とされているし、S.61年版の厚生白書では「福祉サービスについては、行政による一方的なサービス供給の形式から、ニードを有するものが、サービスを利用するという供給方式への流れ」7)へと移行しているということがいわれている。
このような政府関連の文章の中での指摘に加えて、公私論の論議は新たな政策の運営の視点として提起されてきている理論の主要な論点となっている。このことは、以下の三浦文夫氏の論議に典型的に示されるだろう。
三浦氏は「社会福祉における公私の役割（機能）分担の論議は、古くて新しい問題である。」8)といい、最近改めて公私論が再検討されてきている背景を第１に「わが国の社会福祉の規模は著しく拡大し、それにつれて社会福祉の制度化がいちじるしく進んだということの反省として改めて、公私の役割が問い直されている」とし、一般国民が社会福祉の過度の制度化と、官僚化によって社会福祉から遠ざかっているためであるという。第２に「社会福祉の発展に伴う社会福祉の政策ニードの変化による、社会福祉サービスの変化にも深い係わりを持っているようである。」とし、政策ニードが「貨幣的ニード」から「非貨幣的ニード」へ変化してきているので、それに対応する社会福祉のあり方を追求するため。第３に「社会福祉のあり方が、従来の救貧的・防貧的な対策からより広い意味での人々の自立・社会参加を求める方向に転換しつつあるということに関連している。」とし、このことに伴って、応能負担やサービスの購入が拡大するため。最後に「最近の経済不況とこれに関連して深刻となった財政危機との関わりということがある。」といい、「福祉見直し」論が背景にあるという9)。
このような社会福祉（政策）の変化や一般的な政策の変化が特に公私論のサービス供給の側面に大きな変化を与えているというわけである。このような背景で現代の公私論の視点は抽象的には、サービス供給体制の問題と「家族（個人）－地域－行政の間の関係をめぐるもの」、すなわち「それは社会構造の仕組みから発する社会的ニードの文脈におけるそれ」の公私関係があり、そして両者がどのような関連にたっているかが問題である10)。さらにまた政策の運営に深く関わるサービス供給体制の公私関係の中での公私問題は「一つは、公的福祉と民間福祉とを一つの全体と考え、その中で、公の果たすべき役割、私の果たすべき役割を考察し、それが、一つのシステムを構成するにはどのような要件が必要であるかという形で問題を提起する場合であり、他方のそれは、公ないし私を各々別個の主体と考え、各々のシステムが他者に対してどのような影響を及ぼしてきたかというように考えるやり方」がある11)という指摘がある。現代の公私論の視点からいえば、特に問題とされているのはサービス供給の中で公私が各々別個に考えられ、それぞれがいかに独立し関係しているか、が問題になる。このことは、先の公私論の変化の背景の引用をした三浦氏の理論をみるときいっそう明らかになる。
３．現代の公私論
三浦氏は公私の機能（役割）分担を社会福祉サービスの選択と運営にあたっての必要な原則である12)といい、公私の分担について以下のように述べている。
まずサービス供給（ニード充足）において公私の関わりは「ニード充足を誰が担当するか（遂行上の役割＝performance）ということ、ニード充足に必要な資源の調達を誰が行うか（資源調達の責任＝responsibility）ということの区別である。」そして遂行上の役割と資源調達の責任は必ずしも同じものではなく、明確な判断基準が必要であるという。そしてこのことから社会福祉における資源調達の責任を公私いずれかが負うかという観点でその責任分担をまとめると、
A公的責任に帰属すべきもの
B公私いずれの責任が明定化しえないが、公的に資源調達を図る方がよいと認められるもの
C公私いずれの責任か明定化しえないが、私的なニード充足機構にゆだねたほうがより効率的であると考えられる場合
D私的にゆだねられる場合
という四つの分類ができるだろうという13)。この分類の基準には市場メカニズムと家族のニード充足機能の二つがその要因として挙げられている。
また他方、社会福祉供給組織の理念型は「公共的福祉供給システムと非公共的福祉供給システムに大別され、さらに公共型福祉供給システムには国あるいは地方公共団体等による福祉供給組織（行政型福祉供給組織）と認可団体による福祉供給組織に分けることができる。これに対して非公共的福祉供給システムとして、市場メカニズムにもとづく市場型福祉供給組織と住民の参加による参加型福祉供給組織にわけることができる。」として、これを図示したのが図２である14)。
図２ 福祉供給組織の理念型
Ⅰ 公共的福祉供給システム １．行政型供給組織
２．認可型供給組織
Ⅱ 非公共的福祉供給システム １．市場型供給組織
２．参加型（自発型）供給組織 |
またこのようなサービス供給の判断基準として「ニードおよびサービスを市場的・非市場的に分類し、他方で正常な家族で充足可能なニードと、充足が困難なニードを区分し、これに基づいて社会福祉の運営における公私の機能分担を判断することが可能であろう」といい、このような第１次的な判断に加えて、次の５つの判断が加味されても良いという。第１は、そのニードが義務的かそれとも任意的かという判断基準。第２は基礎的ニードと追加的ニードの判断基準。第３は、そのニードの充足をはかることが強制的か否か。第４は、補償的ニードか否か。ここでいう補償的ニードとは、ニードの原因が公的責任とされるか、あるいは原因者が特定化できず、その補償の一端を社会的に果たすことが求められているニード。第５に、そのニードが普遍的である場合15)。このような５つの基準が与えられている。
このように公私論の枠組みの特にサービス供給の論議はここに典型的に現されているように「ニード」の内容の分析を行い、その「ニード」の内容に応じて公私それぞれのニード対策の役割をもった供給組織がいかなる形で行うかという枠組みで、その論議は「ニードの質が公私どちらに適合するものなのか」が公私論の主要な視点となっている。その供給組織の問題として責任の所在よりも公私それぞれの供給体制の性格や効率性が重視される形になっている。
このような三浦氏の所論に対して特に公私関係をめぐる論議の中では、そのニードの判定基準や、責任の明確性などの問題についてなど多岐にわたって批判がなされている16)。この批判については後に少し詳しく触れたい。
４．公私概念と民間の概念の変化
これまでの現代の公私論を変化をみてくる中で、その典型的な変化の中に公私論での民間の概念の変化（拡大）がみられる。そしてそれは特に、これまで取り上げてきた理論の中では、新しい「役割」の付与であるとみることもできるだろう。そこで現代の公私論の問題点を指摘していく前に、公私の概念、特に「私」の部分の概念の検討を少ししておきたい。
従来より公私の問題が述べられるときの主要な問題の一つには公と私、それぞれの概念の明確化という問題があった。ここでははっきりと公私の概念を定義するのではなく公私関係の中でどのように整理されているかを見ていくことにする。
最近の日本の論調の中で公私概念について触れられるときよく参考として挙げられているのがイギリスの例である。イギリスの論調では公私問題はformalの部門とinformalの部門の役割をめぐる論議である。特にウルフェンデン報告の中で述べられているようにサービス供給システムをstatutory,voluntary,private,informalの部門に分けて把握することは日本のインフォーマル部門尊重の論調に大きく影響を与えているともいわれている17)。
公私関係論を考えるときに公－私ということをはっきりと「公的」に対する「私的」、もしくはやや漠然と「公的」に対して「公的でないもの」と抽象的には規定できる。上記のイギリスの論調では「公的」なものはstatutoryであり、それ以外のもの、すなわち「私的」なもの、「公的でないもの」、はvoluntary,private,informalにあたると解釈できよう。また別の論議では「私的」なものに当たる民間やインフォーマルの部門には基本的に民間企業による営利目的のものは含めないという主張もある（イギリスの場合でいえば、privateはinformalな部門ではない第三の部門であるといえようか）。この指摘にそって抽象的な論議をすれば、「私的」なものと「公的でないもの」は区別されるということである。
しかし、世界的な潮流としての民営化-privatasation-での日本の思想的潮流を、一般的なサービスの民営化-privatisation-の理解をみると、A行政サービスを含む公的事業の一部を民間へ移すこと、B民間部門で支配的な経営形態や経営手法、管理形態や管理手法を公共部門・行政組織に導入すること、であるといわれる18)。民営化の潮流を参考にしてみると「私的」なものはイコール「公的でないもの」と広く理解できよう。このようにもっとも広く民間の営利企業も含めた公的でないもの、行政外のものというとらえ型が現代の日本では一般的であろう。それは前述の三浦氏や政府の関連文書にもみられる論調であるし、日本の現代の公私関係論が臨調行革の民営化思想と深く関わっているということを考慮すると、広く民間の営利目的なサービスも含めて論議しなければならないだろう19)。
つまりここで明らかになったように、「私」の概念にサービス供給の役割を付与されて拡大された状況が明らかであろう。
公私論の８０年代の変化は、その大きな要因にとらえられる民間部門の広さや福祉の範中にとらえられてきている民間の、俗にいわれるような社会福祉サービスが変化、とくに拡大してきているということを指摘することができる。これはそれ以前公私論の中核を為していた公私間の格差の論議の中でとらえられてきていた「私」の部分の範囲での民間施設ではなく、現代の論調では例えば三浦氏のいう第三のセクターであるとか、「企業福祉」や「有料福祉」という部分を「私」の部分の範中として論議の中で意識しているということである。このような私的部門の拡大が現代の論調に大きな影響を与えている。
５．現代の公私関係の課題と問題点
これまで公私関係の歴史的な展開から現代の公私関係論の潮流を見てきたわけだが、最後に今までの整理から課題と問題点を指摘したいと思う。
まずはじめに国家責任の論議とも絡む問題であるが、責任の分担についての問題である。社会福祉において公私の責任の分担ははっきりできるのかどうかという問題がある。三浦氏の指摘にあるように、責任（ここでは費用）の役割と遂行の役割は別問題である。公私関係論は財政負担の問題だけではないといわれるのは最近のことであるが、別問題であるからこそそれぞれをもっと深く検証する必要があるのではないだろうか。すなわち近年言われる「公私協同（共同・協働）」は、責任の役割においてと遂行の役割においてとその両面において考えられる必要がある。「誰がどのような形で社会福祉の責任を持つのか」このことが福祉改革下での国家責任の新たな問直しになるのではないだろうか。それは単に公的な部門を私的部門に委譲するか否かという問題ではなく、民間性の弾力的な運用の導入という論点で、公的責任がいかにして果たされるべきかという論議である。現在公的なサービス供給にも次第に費用の負担が取り込まれてきている。現代でも所得のない人には費用負担を軽減してあげますということで国が施設をつくる、ヘルパーを派遣するのに補助しているから公的責任だといっていることにすぎない。社会福祉の保障はいうまでもなく国民の権利である。公的な保障がなされないままの社会福祉の運営はもはや社会福祉とはいえない。
二つ目に民間の福祉、すなわち‘私’の面の福祉の分析に関しての点である。最近の民間活力の導入は、さきのウルフェンデン報告の四つのサービス供給システム－statutory,voluntary,private,informal－にも見られるように、地域福祉や在宅福祉の論調とも深く関わって、家族や地縁、親族などといったインフォーマルな部門、ボランティアや互助といわれる部門、そして民間の営利団体によるものといった点が強調され、従来の民間施設は格差是正がなされたとみなされたのか、在宅福祉の論議に関係ないと思われているのか、扱われることが少ない。あくまで地域福祉、在宅福祉の論議は施設をはずしては考えられない問題である。民間の社会福祉の施設のあり方についての論議は、歴史的な展開からみても民間とは何か、‘私’とは何かを問直す論議であった。公私関係論の中で民間社会福祉施設の問題は再び問直される問題ではなかろうか。それは戦後の論議の中でずっと問題になってきている措置費の問題をはじめとしてさまざまな問題を抱えている。
サービスの選択、特に民間のサービスの選択は当然市場原理から逃れるものではない。サービスの階層化はいかなる形でか起こるだろう。その要因は様々なものが考えられる。例えば、公的サービスが義務的で、私的サービスが選択的であるとするならば、義務的な公的サービスはその質は当然低いものとなり、質の高い私的サービスは購買力のあるものが購入できる事態が起こる。このような状態はすでに一部のサービスにおいておきている。地域格差や学力格差など、現在社会福祉以外の社会サービスで起きている状況が社会福祉の分野にも民間の導入によりさらにその度合いを強めるだろう。また高島進氏は一部の国民が市場より購入するサービスが果たして社会福祉のサービスであるのか、20)という点を述べている。民間の供給組織によるサービスのどこまでが社会福祉のサービスなのだろうか。このことは民間サービスの公共性の問題も考えなければならないことを示唆している。社会福祉サービスとして提供される民間のサービスがどの種類によって公共性をもちえるのか、これからの民間サービスを考えるうえで重要な問題であろう。
最後に、この論文では現在の公私論の整理の上でその問題点を考えてきたが、現代の公私論は根本的な問題を抱えているように思う。それは現代の公私論がサービス供給論に偏っていることである。はじめの公私論の整理のところでふれたように、70年代までの公私論は施設の公私格差が主点となっていたが、それはサービスという言葉を使えば、けっしてサービスを公私どちらが供給するかという問題ではなく、サービスを受ける側が公私の格差が存在するために、サービスの受給に差を生じていたというのが主要な問題であった。あくまで社会福祉の対象者がその主役の重要な位置にあり、供給体制などの問題はその主点を考える上での方法にすぎなかった。現在の公私論ではサービス供給というものが主点となり、対象者は「消費者」としての位置づけしか与えられていないように思える。もう一度対象者中心の公私論を構築する必要があるように思える。このことは社会福祉論の根本的な問題である。既に数多くの理論的批判がみられるように、現在の政策的背景になっている理論に対し根本的な問題の指摘がなされている。公私関係の論議はあくまで社会福祉の論議の中の一範中であり、政策技術的な問題であるが、また国民にとっても身近な問題である。前にも指摘したように、民間の営利的なサービスをどのように利用していくのか、根本的にそれは社会福祉なのか。現実は走り始めている。
おわりに
これまで現代の公私論の特徴を主に、それ以前の論議との比較と三浦氏の理論によって概観し、その問題点を指摘した。社会福祉の特に社会福祉政策での公私論は今大きな転機のただなかにあるといって良いように思う。特にそれは述べてきたように既存の組織やサービスを大きく変化させるものである。現実にはいろいろな局面で変化は現れ、そのスピードは加速している。公私関係の問題はその機能的な問題だけにとどまらず、本質的な問題に問いかけているのである。
註
1) 秋山智久「公私分担の視点と新しい課題」（『地域福祉教室』阿部志郎ほか編 有斐閣選書 1984）102ページ。
2) 右田紀久恵「社会福祉における公私論の系譜」（『地域福祉講座 ２』右田、 松原編 中央法規出版 1986）78～79ページ。
3) 同上書 79～80ページ。
4) 「季刊社会保障研究」1971 July 「社会福祉における公私問題」の仲村優一 の論文より。
5) 小林良二「福祉政策と公私問題」（『社会福祉学』第２４－２号 日本社会福 祉学会 1983）29ページ。
6) 「老人福祉のあり方について（建議）」は昭和60年1月24日社会保障制度審議 会によって提出されている。
7) 昭和61年度版『厚生白書』36～37ページ。
8) 三浦文夫「福祉資源の調達・配分」（三浦著『増補社会福祉政策研究』全社協 1987）95ページ。
9) 同上書96～99。
10) 小林良二「社会福祉における公私関係」（『社会福祉改革論Ⅰ』社会保障研 究所編 東京大学出版会 1984）215ページ。
11) 小林「福祉政策と公私問題」24ページ。
12) 三浦「社会福祉政策の構成と運営」（『講座社会福祉３ 社会福祉の政策』 第１章Ｖ 有斐閣 1982）46ページ。
13) 三浦「福祉資源の調達・配分」107～108ページ。
14) 同上書117ページ。
15) 三浦「社会福祉政策の構成と運営」49～50ページ。
16) 高島進「『社会福祉計画』論の批判的考察」（『社会福祉の理論と政策』高 島進著 ミネルヴァ書房 1986）を参照。
17) ウルフェンデン報告については武川正吾「イギリスの福祉供給システム」や 城戸喜子「福祉供給におけるインフォーマル部門の役割」に紹介されている。
18) 安部誠治「公的事業の「民営化」」（『都市問題研究』第43巻第10号 1991）。
19) ここでの論議に民間営利団体によるサービスを含めることは、社会福祉の本 質論を考える上で民間営利団体によるサービスを肯定するのか否定するのかと は別の論議である。社会福祉の性格上これらの一般サービスの思想となじまず に民間の営利企業によるサービスは省くべきだということに関しても検討しな ければならないがこれはまた別の機会にゆずることにする。
20) 高島、前掲。